奈良時代の前半は、刑部親王らが撰述し、701年（大宝元年）に完成・施行された大宝律令が、基本法であった。
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718年（養老2年）藤原不比等らに命じて、養老律令を新たに選定した。字句の修正などが主であり、根本は大宝律令を基本としていたが、その施行は遅れ、757年（天平宝字9年）、藤原仲麻呂主導の下においてであった。
律令制下の天皇権力
天皇系図第38-50代律令制下の天皇には、以下のような権力があった。
貴族や官人の官職及び官位を改廃する権限、令外官（りょうげのかん）の設置権、官人の叙位および任用権限、五衛府（ごえふ）や軍団兵士に対するすべての指揮命令権、罪刑法定主義を原則とする律の刑罰に対して勅断権と大赦権、外国の使者や外国へ派遣する使者に対する詔勅の使用などの外交権、皇位継承の決定権などである。
762年（天平宝字6年）頃、淡海三船は歴代天皇の漢風諡号を撰進した。これによって、天智天皇もしくは天武天皇の時代（7世紀）に創始されたと考えられる「天皇」号は、それ以前にさかのぼって追号された。
中央官制、税制と地方行政組織
大宝律令の制定によって、律令制国家ができあがった。中央官制は、二官八省と弾正台と五衛府から構成されていた。地方の行政組織は、国・郡・里で統一された。里はのちに郷とされた。さらに道制として、畿内と東海道・東山道・北陸道・山陰道・山陽道・南海道・西海道の七道に区分され、その内部は66国と壱岐嶋・対馬嶋の2嶋が配分された（令制国一覧参照）。軍団は各国に配置され、国司の管轄下におかれた。また田と民は国家のものとされる公地公民制を取り入れ、戸籍により班田が支給された。税は、租庸調と雑役から構成されていた。
742年（天平14年）大宰府を廃止し、翌年、筑紫に鎮西府を置いたが、745年（天平17年）には太宰府が復された。
東北地方では多賀城、出羽柵等が設置され、蝦夷征討と開発、入植が進められた（既述）。
農地拡大政策と律令国家
律令国家は、高度に体系化された官僚組織を維持するため、安定した税収を必要とした。いっぽう、日本の律令に規定された班田収受の法には、開墾田のあつかいについての明確な規定がなかった[4]。そのため、長屋王を中心とする朝廷は722年（養老6年）に良田百万町歩開墾計画を立て、計画遂行を期して723年（養老7年）には田地開墾を促進する三世一身法（さんぜいっしんのほう）を施行した。この法では、新しく灌漑施設をつくって開墾した者は三代のあいだ、もとからある池溝を利用した者は本人一代にかぎり、墾田の保有を認めた。
しかし、農民の墾田意欲は必ずしも向上せず、墾田も思いのほか進まなかったため、743年（天平15年）、橘諸兄政権はさらなる墾田促進を目的とした墾田永年私財法を施行した。これは、国司に申請して開墾の許可を得て、一定期間内に開墾すれば、一定限度内で田地の永久私有をみとめるものであった。
両法令は公地公民制の基盤を覆す性格をもったことは確かだが、動機としては班田（口分田）を確保することによって律令体制の立て直しを図ったものであったことも事実である。開墾をおこなう資力にめぐまれた貴族や豪族、寺社の土地所有は以後増加の一途をたどった。とくに大貴族や大寺院は、広大な土地を囲い込み、一般の農民や浮浪人を使役して私有地をひろげた。これが荘園の起こりであるが、租税義務のともなう輸租田を主とするものであり、初期荘園（墾田地系荘園）と呼ばれる。
平城京の造営と和同開珎
元明天皇即位の翌年にあたる708年（慶雲5年）正月、武蔵国が自然銅を献上したのを機に「和銅」と改元され、翌2月には、貨幣の鋳造と都城の建設が開始された。2月11日、鋳銭をつかさどる催鋳銭司がおかれ、2月15日、平城遷都の詔が出された。
平城遷都と橘賜姓
「平城遷都の詔」によれば、新都は「方今、平城之地、四禽叶図…」とあり、「四神相応の地」が選ばれた。藤原京は、南から北にかけて傾斜する地形の上に立地し、藤原宮のある地点が群臣の居住する地より低く、臣下に見下ろされる場所にあったのが忌避されたとみなされることもあり、また現実問題として排水が悪いなどの難点ともなった。しかしそれだけではなく、藤原京は唐との交流が途絶えた時期に造られたため、古い書物（『周礼』）に基づいた設計を行ったと考えられ、当時の中国の都城と比しても類例のないものとなっていた。実際には、30数年ぶりに帰国した遣唐使の粟田真人が朝政にくわわってこれらの問題が明るみになり、また唐の文化や国力、首都長安の偉容や繁栄などを報告したことが、藤原京と長安との差がかけ離れていることを自覚することとなって、遷都を決めた要因となったと考えられる[20]。その根底には、壮麗な都を建設することが、外国使節や蝦夷・隼人などの辺境民、そして地方豪族や民衆に対して天皇の徳を示すことに他ならず、国内的には中央集権的な支配を確立するとともに、東夷の小「中華帝国」を目指したものに他ならなかった[21]。9月、元明天皇はみずから平城の地を視察し、造平城京司の長官ら17名を任命、10月には伊勢神宮に勅使を派遣して新都造営を告げ、11月、平城宮予定地のため移転させられる民家に穀物、布を支給、12月には地鎮祭を行い、造営工事を開始した。
この年（和銅元年）、遷都を主導した藤原不比等は正二位、右大臣に進み、不比等の後妻、県犬養三千代は女帝の大嘗祭において杯に浮かぶタチバナとともに「橘宿禰」の姓を賜った。地名や職掌にかかわる名が一般的ななかで植物の名を氏名とするのは稀有なことであり、彼女の生んだ皇子たちは橘を名のって、橘氏の実質上の祖となった。なお、これにより橘諸兄と改名した葛城王と、のちに皇后となる光明子（光明皇后）とは、三千代を母とする異父同母の兄妹にあたる。
平城京の造営工事はきわめて短期間のうちに遂行された。工事着工後の1年4か月後の和銅3年（710年）3月には平城遷都が決行されたが、このように急ピッチでの遷都が可能であったのは、寺院も含めて建物の多くが藤原京からの移築だったことによる。近年の知見では新都平城京の規模は旧都藤原京とほぼ変わらず、むしろ藤原京のほうが広いぐらい[22]であり、長安城に比較すれば4分の1程度にすぎなかった。平城京の特色としては「外京」という右京からの張り出し部分を設けたことで、完全な矩形ではないことである。「外京」はむしろ今日の奈良市の中心街となっている。平城京に所在する建物は、唐風建築のみならず、掘立柱で板敷の高床建築で屋根は檜皮葺という前代よりの伝統的な日本風建築も多かった。
和同開珎と蓄銭叙位令
和同開珎銀銭都城の造営は短期間にすすめられたが、貨幣の鋳造のスピードもはやかった。708年2月に催鋳銭司がおかれ、同年5月にははやくも和同開珎の銀銭、同じく8月には銅銭が発行されている。銀銭の発行が早かったのは、秤量貨幣としての銀の通用の伝統があったためとみられる[4]。
平城京が持統天皇期の藤原京の発展形であったのと同様、和同開珎もまた富本銭の発展形であり、また唐の銭貨にならったものであった。銭貨は新都の造営にやとわれた人びとへの支給銭など宮都造営費用の支払いに利用され、政府はさらにその流通をめざして和銅4年（711年）10月に一定量の銭を蓄えた者に位階を与えるとする蓄銭叙位令を発したものの、京・畿内を中心とした地域の外では、稲や布などを物品貨幣とする交易が広くおこなわれていた。蓄銭叙位令は一種の売官制であり、かえって貨幣の死蔵がすすみ、円滑な貨幣交換がさまたげられることがあった。政府は、こののちも銅銭の鋳造をつづけ、10世紀の乾元大宝まで12回にわたり国家的に銭貨の鋳造はおこなわれた。これを、皇朝十二銭という。
一方で、私鋳銭禁止令が和同開珎鋳造と同じ和銅元年（708年）に出されている。役人が位階獲得を目的に私鋳銭を製造しないよう、私鋳銭製造に対しては官位剥奪、「斬」（首を切る極刑）の罰が加えられた。
政争と皇権の動揺
長屋王の変と光明子立后
この時代の初め、鎌足の息子藤原不比等があらわれて政権をにぎり、律令制度の確立に力を尽くすとともに、皇室に接近して藤原氏発展の基礎をかためた。不比等死後に政権を担当したのは、高市皇子の子で天武天皇の孫にあたる長屋王であった。彼は右大臣に昇って権勢を誇ったが、その前後から負担に苦しむ農民の浮浪や逃亡がふえ、社会不安が表面化したため、政府は財源確保のため723年（養老7年）には、三世一身法を施行して開墾を奨励した。不比等の娘藤原宮子を母とする聖武天皇が724年（神亀元年）ころから、不比等の子武智麻呂、房前、宇合、麻呂の藤原四兄弟が政界に進出した。729年（神亀6年）、左大臣にのぼった長屋王に対し藤原四兄弟は「左道によって国政を傾ける」と讒訴して、自殺に追いこみ（長屋王の変）、政権を手にした。変の直後、藤原氏は不比等の娘光明子を、臣下で最初の皇后（光明皇后）に立てることに成功した。
橘諸兄政権と聖武天皇
その藤原四兄弟が737年（天平9年）に天然痘の流行で相次いで死亡すると、皇族出身の橘諸兄が下道真備（のちの吉備真備）や僧玄昉を参画させて政権を担った。これを不満とした宇合の長男藤原広嗣は、740年（天平12年）、真備らを除くことを名目に、九州で挙兵したが、敗死した（藤原広嗣の乱）。この反乱による中央の動揺ははなはだしく、聖武天皇は、山背の恭仁、摂津の難波、近江の紫香楽と転々と都をうつした。相次ぐ遷都による造営工事もあって人心はさらに動揺し、そのうえ疫病や天災もつづいたので社会不安はいっそう高まった。かねてより厚く仏教を信仰していた聖武天皇は鎮護国家の思想により、社会の動揺をしずめようと考え、741年（天平13年）に国分寺建立の詔、743年（天平15年）には盧舎那大仏造立の詔を発した。これにより東大寺大仏がつくられ、752年（天平勝宝4年）に完成、女帝孝謙天皇・聖武太上天皇臨席のもと、盛大な開眼供養がおこなわれた。